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Abuso d’ufficio e “sindrome da firma” dei funzionari pubblici, Giuliano: “Ecco la cura”

di Pasquale Giuliano – Il reato di abuso d’ufficio viene comunemente ritenuto uno dei maggiori “responsabili” della cosiddetta “sindrome da firma” che colpisce gli amministratori pubblici allorché devono adottare determinati provvedimenti. La formulazione del reato, si dice da tempo, genera ed alimenta la loro preoccupazione di incorrere in violazioni (anche) della legge penale. Tale timore, si conclude (esagerando, forse), di fatto rallenta o addirittura paralizza l’attività della pubblica amministrazione.

Indubbiamente in queste affermazioni v’è una buona dose di verità, considerato anche che il reato, finalizzato al controllo di legalità dell’azione amministrativa, e quindi a reprimere l’illegittimo esercizio di poteri funzionali, non di rado è stato “strumentalizzato” e usato come una vera e propria leva per attivare indagini in tutt’altra direzione e con finalità diverse. Il reato nel corso degli anni ha subito varie riforme. Tra le più incisive, quella del 1990 che, nel ridisegnare i delitti contro la pubblica amministrazione, assegnò al Tribunale la competenza a giudicare l’abuso d’ufficio, “scippandola” ai Pretori cosiddetti “d’assalto” e dei quali, soprattutto da parte di politici, si temeva “l’incursione”.

La riforma del 1997 (legge 234/97) – chi scrive, quale capogruppo in commissione giustizia alla Camera dei deputati, ne fu uno dei relatori – fu varata (è bene ricordarlo) in un momento in cui moltissimi amministratori pubblici, numerosi politici, leader di partiti ed esponenti del governo erano stati “colpiti” da tale reato, dal quale, in caso di condanna, consegue la temuta pena accessoria dell’interdizione dai pubblici uffici. Quell’intervento legislativo modificò in maniera rilevante la struttura del reato: cancellò la sua evanescente indeterminatezza, ne ridusse il perimetro applicativo e limitò alla sola  patrimonialità la rilevanza penale del vantaggio ricevuto dal pubblico funzionario infedele. Queste significative novità provocarono accese critiche da parte di coloro che ritennero che la novella era stata dettata dalla forte spinta politica a cancellare l’ingerenza del giudice penale nelle scelte di merito dei pubblici amministratori.

In estrema sintesi, rifuggendo da ogni tecnicismo e “volgarizzando”, con questa norma, contrariamente che nel passato, si puniva solo il pubblico ufficiale il quale (veniva finalmente precisato), violando una legge o un regolamento, procurava a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale (e non anche non patrimoniale, come nella disciplina previgente) ovvero, a quest’ultimi, un danno ingiusto, ovvero non si asteneva in caso di un conflitto di interessi. Anche questa riforma, però, nel tempo ha dimostrato di non avere la forza di “rasserenare” i funzionari pubblici (e i politici). E ciò è stato forse dovuto anche ad un certo modus operandi delle Procure, orientate a richiedere il rinvio a giudizio per qualsiasi “anomalia” del procedimento amministrativo. Una prassi discutibile che peraltro di fatto si è dimostrata fallimentare. La quasi totalità dei procedimenti penali aperti si è infatti conclusa con l’archiviazione o con l’assoluzione dell’imputato. Nel 2017, ad esempio, circa 6.800 procedimenti si sono chiusi con poco più di 50 condanne.

Il dato, comunque, non ha di certo cancellato o attenuato tutte le preoccupazioni dei pubblici ufficiali (in parte giustificabili, per la congerie di norme spesso contraddittorie, se non indecifrabili, che essi sono chiamati ad applicare), in quanto è indubbio che la sola apertura del procedimento penale a loro carico costituisce, di per se stessa, una pesante condanna. A ciò, per la verità, si deve aggiungere che la stessa Cassazione, con una interpretazione ritenuta eccessivamente rigorosa, ha sicuramente accresciuto certi timori. La Corte, infatti, pur riconoscendo che la riforma  del ’97 aveva impedito al giudice penale il sindacato sull’eccesso di potere, da subito arrivò però alla conclusione che non poteva rimanere penalmente irrilevante lo stravolgimento del potere discrezionale da parte del pubblico amministratore e pertanto – richiamando la categoria della violazione di legge nella forma dello sviamento di potere – affermò che comunque non poteva rimanere impunito il funzionario  che faceva un uso distorto di quel potere.

In questi frangenti, è arrivata (addirittura con decreto legge! – quello sulla semplificazione, convertito con la legge 120/2020 -) la riformulazione (cancellazione?) dell’abuso d’ufficio. La norma, costruita nell’ottica di limitare la ipotizzabile responsabilità dei pubblici ufficiali, ha notevolmente ridotto il perimetro di rilevanza penale e, riferendosi a regole di condotte espressamente previste dalla legge (e non più anche da atti interni, quali i  regolamenti) o da atti aventi forza di legge, ha di fatto limitato l’ingerenza del giudice penale e, in maniera significativa, ha (quasi) sollevato gli amministratori pubblici da quelle  ipotesi di perseguibilità verificatesi nel passato. Insomma, per dirla in breve e con semplicità, da ora, se il pubblico ufficiale osserva le previste e codificate regole di condotta, non potrà essere chiamato a rispondere penalmente per le sue scelte.  La norma, peraltro di non proprio facile lettura, è indubbiamente un “segnale” importante inviato dal Legislatore a chi deve avere orecchie per ascoltare. Anche se, per verificarne gli effetti e per trarre un primo realistico bilancio, bisognerà attendere, come sempre, la lettura che ne darà la giurisprudenza; e forse la stessa Corte Costituzionale, il cui intervento è stato già da molti invocato per verificarne la legittimità, anche sul versante della esistenza delle condizioni di necessità ed urgenza richieste per il suo inserimento in un decreto legge.

Allo stato, però, è auspicabile che da subito questo importante intervento normativo – che non può di certo assurgere a “vaccino salvavita” destinato ad immunizzare i funzionari pubblici – venga da costoro accolto e considerato come la “medicina” efficace per guarire da quella “sindrome da firma” che li ha sinora indotti ad erigere un muro di difesa, quasi in un’attesa brechtiana. Per di più, va considerato che a quei pubblici amministratori (e ai politici), con lo stesso decreto legge, è stato messo a disposizione un ulteriore “farmaco” per allontanare il loro timore di contrarre l’altra perniciosa e temuta “malattia”: quella della responsabilità contabile. Da ora, infatti, il danno erariale, per il quale essi di frequente venivano “trascinati” davanti alla Corte dei Conti, potrà essere contestato solo in caso di dolo (rara avis) e non anche, come nel passato, di colpa grave.

Questa importante innovazione, che garantisce agli amministratori (e ai politici) un altro efficace ombrello protettivo, va, anche per un’altra ragione, salutata con favore. Con tale “rassicurante” disposizione, c’è infatti da sperare che dovrebbero finalmente cadere quelle consistenti riserve (in parte comprensibili) che sinora hanno frenato la discesa nell’arena di coloro che, per professionalità, intelligenza, passione civile e cultura, hanno tutti i numeri per ridare credibilità e spessore alla Politica. Ad oggi, infatti, la loro fuga dalla vita pubblica, la loro passiva presenza o la loro agnostica attesa hanno purtroppo lasciato campo libero ad un’antipolitica spesso popolata da personaggi discussi e discutibili, ad improvvisati amministratori, a spregiudicati in cerca di un “lavoro”, oltre che a veri e propri avventurieri onnivori lanciati all’assalto delle Istituzioni.

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